高质量发展背景下的天水城市更新策略

“十四五”作为天水市开启全面建设社会主义现代化新征程的关键时期，按照“建强副中心，走出新路子”的城市发展新需求，结合天水市第八次党代会确定的未来五年全市工作的总体要求、奋斗目标和主要任务，全面推进城市更新，高效促进城市经济社会和功能结构的转型，将成为城市迈向高质量发展的新动能。随着城市建设的土地资源约束日益趋紧，建设重点从增量用地转向存量用地，城市更新作为一项综合性、系统性的工作，既是优化城市空间格局之举，更是提升城市治理水平之效。本文旨在剖析天水城市更新现状的基础上，借鉴其他地区的先进经验，结合相关规划指导，从区域控制、环境完善、城市长远发展及全市整体利益出发，研究中心区城市更新的方针和对策，并提出适宜的城市更新模式和策略，为补齐城市发展过程中的设施短板，保障城市再开发的公共性，增强城市更新的善治性出谋献策。

一、天水市城区城市更新现状

作为典型的带状城市，天水建设空间受自身地形和基础条件的制约明显，因此较早地开始了城市更新工作。从2012年开始，政府及相关部门就相继出台了《天水市工业企业出城入园搬迁改造暂行办法》、《天水市城中村改造管理办法》、《天水房屋征收补偿安置实施方案》等政策办法指导城市更新相关工作。经统计，天水市中心城区更新用地共计33.70km²，均匀分布于秦州、麦积、三阳川城区。其中秦州城区旧居住区 2.09km²，老工业区1.05km²、城中村7.19km²；麦积城区旧居住区1.91km²，老工业区2.30 km²，城中村11.17 km²；三阳川城区老工业区0.12 km²，城中村7.87 km²，分布情况如下图： 

     从分类上看，城中村面积约2623.05公顷，所占规模最大，且城中村民房大都经过村民改建扩建，多为2至3层的砖混结构和框架结构房屋。这些城中村大多自城区的扩张中形成，村民的生活和生产结构已经发生改变，不同于传统村落，逐步改造是必然趋势。旧居住区及旧工业区的规模占比大致相当，其中旧居住区分布较为分散，而旧工业区则相对集中，主要以早期工业园区为核心分布在成纪新城南片区、社棠片区等，且现存的旧工业区，正在逐步自发转型，如东十里工业园区和二十里铺工业园区，还有部分工业企业，租赁村庄用地进行生产经营。

二、天水市城区近年项目建设情况

 2016—2020年间，天水市房屋征迁工作成果明显，秦州麦积两区实施房屋征收项目77个，完成房屋征收1.8万余户，征收总建筑面积约286万平米，腾出可利用土地1400多亩，为天水市城市更新工作打下了良好的基础。具体来说，正在实施和已经实施的包括城中村改造项目26项、棚户区改造项目63项、旧工业区城市更新改造13个，同时天水市对建成于2000年以前的，公共设施落后，居民改造意愿强烈的住宅小区，开展老旧小区改造工作，涉及115个小区、31750户、724栋楼、建筑面积约219万平方米。

三、天水市城市更新面临的主要问题

(一)城市公共服务设施存在较大缺口

虽然现状城区公共服务设施占中心城区的用地比例和人均用地指标均高于国标，但由于天水的带型空间特征，整个中心城区的公共服务设施覆盖率仍显著偏低，以医疗服务为例，目前社区卫生服务设施1千米半径范围覆盖率（居住用地）仅为43.4%。经初步评估，目前主城区以15分钟生活圈居住区为标准划分的24个便民生活圈中，有5个缺乏中小学，现有市、区级体育设施仅可覆盖便民生活圈4个；满足社区卫生服务中心配置要求的便民生活圈6个；满足社区养老设施配置要求的便民生活圈2个；满足社区文化设施配置要求的便民生活圈5个；其中有近三分之一的便民生活圈内部设施配套类别缺乏过半，总体而言与建设全龄友好型城市有较大差距。而且通常城市更新项目都是针对单个地块的更新改造，虽然项目在申报过程中限定了公共服务配套设施的硬性指标，但是在大区域上缺乏系统性的统筹和整合，不利于塑造健全有秩序的公共服务系统。

（二）传统的控规管理与城市更新的现实诉求之间存在矛盾

    目前天水市中心城区已实现控规全面覆盖，但作为土地建设管理的重要依据，控规编制通常以自然地形、市政道路以及独立权属等为界形成完整地块并确定相应的建设指标上下限，但实际工作中，特别是在老城区，受既有条件限制，更新类项目用地往往需要局部采用更高的开发强度才可能实现经济平衡。而控制性详细规划作为法定规划，各项指标要求具备法律效力，调整程序较为复杂，经济分析及各种不确定性的增加，导致企业作为开发主体参与更新的积极性有所降低。

  (三)城市生态环境亟待改善

 近年来天水公共绿地面积增长速度很快，并且对以西关片区为核心的历史街区进行了全面改造和配套建设，也取得了显著成效。截止“十三五”末全市各类公园绿地总规模已经达到684.56公顷，人均公园绿地面积9.8平方米。但老城区的整体生态及景观系统仍然相对薄弱，公园相对集中，尚未形成点、线、面结合的网络化绿地系统，只有“大公园”，而没有“小绿地”。公共绿地资源空间分布不均，降低了居民休闲游憩的便捷性。加上城市更新的过程中，由于土地效益平衡等各方面的客观原因，可腾挪于生态绿化的空间微乎其微，城市建设与环境品质之间难以全面平衡。

四、天水市城市更新与旧区改造策略

在新的发展时期，全国各地的城市老城核心区大多面临土地资源有限和既有建成环境复杂的前置条件，许多前沿城市都在高密度地区的更新与开发方面进行了积极探索。总体来说，一方面是充分利用空间建造复合业态和综合配套设施，一方面更新手法也由地产开发导向逐步向与城市风貌相适宜的城市运营导向开始转变。针对天水在城市更新方面面临的主要问题，结合当前国内的城市更新及国土空间规划趋势，提出以下城市更新策略：

（一）以国土空间规划编制为契机，促进功能空间的重组

1.将城市更新内容充分融入国土空间规划编制，修编《城市更新规划》，充分衔接和落实国土空间总体规划在空间结构、开发边界等方面的内容，同时协调控制性详细规划和各类专项规划，发挥规划引领作用。

2.以《天水市国土空间总体规划》为基础，统筹人口分布、产城融合、城市品质、环境提升等内容，合理分配全市城市更新五年规划的建筑规模增量，平稳推进住宅供应，促进产业转型升级和提升公共服务水平。

3.以城市更新单元为基础，确定目标定位、更新模式、土地利用、开发建设指标、公共配套设施、道路交通、市政工程、城市设计、利益平衡以及分期实施等方面内容，落实规划要求、协调各方利益，强化城市更新的计划管理和空间统筹。

（二）连片统筹更新，提升基础设施配套水平

1.根据天水城区的实际情况，以现有的控制性详细规划为基础对城区空间进行划分，原则上各新城区应分别独立为一个统筹空间，包括三阳川片区、秦州新城、成纪新城、社棠工业新城、颖川河谷、东柯河谷，而部分老城区则可以适当合并，例如道北—渭滨北路—下曲可合并为一个片区、慕滩及翠山片区可合并入麦积新城片区，加上秦州老城区、西十里暖和湾片区、岷山厂片区和羲皇大道沿线片区，总共可划分为12个更新统筹区。在此基础上充分发挥片区统筹更新的优势，连片改造时统筹安排一定比例的用地（建议不小于拆除面积的10%—15%），主要用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设，充分保障教育、医疗、养老、体育等用地需求，实现项目所在区域的城市功能、空间品质的整体提升。

2.通过城市更新进一步推进市、区级公益项目的用地落实及指标传导，提高中小学、社康中心等社区级公共服务设施在城市更新中的配建比例与建设标准。比如秦州老城区公共设施虽然集中但服务能力有限，可结合零散的更新用地，以现状设施为基础通过改扩建的方式提升公共服务效能，对五中、伏羲中学、建二小学、建三小学等教育设施、第一人民医院和第三人民医院等医疗设施进行扩建，对现有的消防特勤中队进行扩展，围绕城市道路及交通基础设施建设、城市管网建设和改造、污水和垃圾处理、生态园林建设等重点领域，促进城市基础设施水平全面提升。而对于用地相对宽裕的新城片区，比如三阳川片区、秦州新城等，则应当结合片区整体及组团的发展定位及服务功能，加大政府对基础设施用地保障的政策倾斜与资金扶持，确保民生设施优先实施。

3.在整个城区范围优化交通组织，通过城市更新工作进一步优化次干道以下路网，打通断头路，落实相关规划确定的公交首末站、公共停车场等设施，助力各项交通设施建设，提高城市综合服务功能。

（三）腾笼换鸟，助力产业发展

1.支持淘汰落后产能企业的土地厂房改造，特别是东十里、下曲、暖和湾这类位于城区的工业园区，鼓励优势企业兼并重组低端企业。通过整治升级、拆建腾挪、功能调整等多种方式，引导旧工业区存量空间进行置换与优化，重点支持“工改工”项目，优先保障产业发展需求。

2.对于社棠工业区，可适度引导旧工业区改造为商业办公或居住功能，鼓励在产业用地中配建一定比例的生活功能用房，促进生产研发、商务服务、生活休闲等多功能高度融合，形成高质量、多功能的产城融合片区。

（四）融入城市设计理念，提升城市更新质量

1.结合天水整体的城市形态和风貌特征，优化城市更新项目在建筑高度、体量、形态、视觉、立面材料的综合协调及新旧建筑（群）的空间组合关系，特别是藉河、渭河沿线的建设项目，预留充足的景观视线廊道，与两山绿化相呼应，确保城市更新项目能够自然融入城市总体空间格局，符合区域交通组织的同时保持景观视廊通畅。

2.加强城市更新项目特别是公共建筑和高层建筑的设计管理，重要的城市更新项目，比如三阳川、秦州新城、成纪新城、包括颖川东柯新城靠近核心区和重要功能区的公共服务设施、以及像老城区的工会片区、岷山厂片区这类区位优势明显的区域，都应该公开征集建筑设计优秀方案，多方征询意见，充分考虑方案对城市风貌、空间结构等方面的影响。注重个体项目前期规划与设计的重要性，利用方案推演，强化项目实施，考虑城市风貌；吸取优秀更新示范项目经验，强化带动作用，推进城市更新工作高效、优质发展。

五、分区引导建议

    结合天水市实际，对秦州、麦积两个老城区及新城涉及的城市更新工作提出以下建议：  

（一）秦州老城区

包含暖和湾、西十里、秦州主城区、岷山厂、石马坪、七里墩等城市组团，作为依托秦州历史城区，以商业消费、文化旅游为主导的秦州传统核心区，主要对现状主城区内的历史文化街区进行保护及复兴，对现有文化、商业设施进行更新升级，通过对区域内城中村、棚户区及出城入园等项目的实施，进一步提升中心城区的公共服务能力；采取“新老结合”的发展模式，以都市型产业为主导，承担行政管理、商务办公、商业服务、历史风貌展示、文化旅游、临空制造、教育科研等职能。

    通过推进老城区城市更新项目，疏解人口密度，构筑城市公共开放空间与廊道，点缀公园绿地，活化滨水空间，有效改善区内人居环境，提升空间品质；保护历史文化遗产，围绕伏羲庙、玉泉观、南郭寺等旅游资源，提升旅游服务设施，提高旅游服务品质，打造旅游旺地；以现有天水老城区历史文化街区为核心，结合历史文化保护，加强新建建筑的设计引导，延续传统建筑风格与空间肌理，突出核心区传统风貌特色。

    （二）麦积老城区

主要包括道北及下曲、麦积新城片区，也就是麦积的核心区。采取“产城一体”的发展模式，依托社棠工业新城及颖川、东柯新城的产业资源，对片区内地块进行优化整合，提高综合服务能力及提升城市形象。依据周边发展需求，适当配置居住小区、宿舍、公共服务设施，提升服务水平；以城市型公交社区为定位，实现组团间交通无缝衔接，构建组团内慢行系统，落实内部骑行与步行路网；活化滨水空间，布置公园绿地，提升环境品质。

    （三）新城区发展

    主要包括三阳川、秦州新城、颖川、东柯等城市拓展区域，作为城市增量土地最集中的区域，建议严格以控制性规划作为管理和引导的重要依据，打好建设基础，突出片区功能。

六、结语

城市更新作为政府和市场双重作用下推动城市发展的制度手段，差异化的实施效果往往代表着不同的价值取向，虽然经济及产业的发展可以通过城市更新有所促进，但如果一味追求经济，那通过城市更新新增的教育、医疗等公共设施相比不断增高的人口密度仍旧可能不堪重负。正因为如此，才更需要通过有效的干预城市更新活动，由利益驱动向重视社会民生转向，在城市更新的过程中改善人居环境品质，注重城市在医疗、教育、文化等公共设施方面的建设，确保公共利益与社会公平，促进城市的健康可持续发展。

 作者：杨怀亮 天水市城乡规划设计研究院有限公司 高级规划师